Kaupunginhallitus
Protokoll 11.11.2024/Paragraf 281

Lausunnon antaminen Helsingin hallinto-oikeudelle valituksesta koskien asemakaavan muutosta Vanha Lillhemtintie, alue 330602

Kaupunginhallitus antaa Helsingin hallinto-oikeudelle seuraavan lausunnon Vanhan Lillhemtintien asemakaavan muutosta koskevasta valituksesta.

Kaupunginhallitus kiistää vaatimuksen valtuuston päätöksen kumoamisesta ja pyytää kunnioittavasti, että hallinto-oikeus hylkää valituksen. Valituksessa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella päätös olisi lainvastainen, syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai päätöksen tekijä olisi ylittänyt toimivaltansa.

Toimivalta

Espoon kaupungin hallintosäännön I osan 2. luvun, kaupunginhallituksen tehtävät ja ratkaisuvalta, 3 §:n 31 kohta.

Keskeinen lainsäädännöllinen tausta

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 9, 20, 42, 50, 51, 54, 57 §,
maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § sekä lausunnossa mainitut.

Valituksen pääasiallinen sisältö

Muutoksenhakijoina on 35 yksityishenkilöä, Asunto Oy Espoon Oksasenmäki A, Asunto Oy Espoon Oksasenmäki B, Asunto Oy Espoon Oksasenmäki C, Asunto Oy Espoon Oksasenmäki D, Asunto Oy Espoon Oksasenmäki E sekä Suurpelto-seura ry. Valittajat vaativat valituksessaan, että Helsingin hallinto-oikeus kumoaa valtuuston päätöksen asemakaavan muutoksen hyväksymisestä ja velvoittaa kaupungin korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut. Valittajat perustelevat valitustaan muun ohella siten, että asemakaavan muutokselle ei ole esitetty perusteltua lainmukaista tarvetta, asemakaavan muutosta laadittaessa ei ole huomioitu aiempia selvityksiä, asemakaavan muutos rikkoo hallintolain 6 §:ää ja Suomen perustuslain 6 §:ää, yleiskaavaa ei ole otettu huomioon, asemakaavan sisältövaatimukset eivät täyty ja asemakaavan muutoksen vaikutukset ovat osittain epäselvät. Valitus on oheismateriaalina.

1. Aluksi

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentissa on muun ohella säädetty, että kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Kaavoitus on useimmiten erilaisten, keskenään ristiriitaisten intressien ja tavoitteiden yhteensovittamista. Valituksenalaisen asemakaavan muutoksen aineistosta ilmenee asianmukaisesti, että päätöksen maankäytöllinen peruste on Henttaan liikenneyhteyksien parantaminen. Kaupungilla on maankäyttö- ja rakennuslain nojalla, lain asettamien reunaehtojen puitteissa, oikeus ja velvollisuus alueidensa käytön järjestämiseen. Harkintavalta asemakaavan muutoksen tarkoituksenmukaisuutta koskien kuuluu lain nojalla kaavamuutoksen hyväksyneelle kaupunginvaltuustolle. Kunnallisvalitusta koskevan sääntelyn mukaisesti kaavamuutoksen tarkoituksenmukaisuuden tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Asiassa on arvioitavana, onko valituksenalainen asemakaavan muutos laadittu maankäyttö- ja rakennuslain menettelyä koskevien säännösten mukaisesti ja täyttääkö kaavamuutos sille laissa asetetut vaatimukset.

Mahdollisuus muuttaa voimassa olevaa asemakaavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä on lain nojalla yksiselitteinen. Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä säädetty merkitsee kunnan velvollisuutta laatia ja pitää asemakaava ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Säännös ei rajoita kunnan harkintavaltaa päättää asemakaavan muuttamisesta muiden edellytysten puitteissa. Edellä todetun mukaisesti valituksenalaisessa asiassa on esitetty maankäytöllinen peruste. Maankäyttö- ja rakennuslain 204 §:ssä säädetty otetaan kaavoituksessa vakiintuneesti huomioon. Oikeuskirjallisuudessa aiheesta on todettu muun muassa, että kaavan laatiminen pitää sisällään MRL:n säännöksissä aina myös niiden muuttamisen ja kumoamisen, koska kaavojen muuttamisessa ja kumoamisessa on noudatettava kaavan laatimista koskevia säännöksiä. (Ekroos – Majamaa, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 2018, s. 1003). Lisäksi on todettu, että kunta voi asemakaavoituksella muuttaa voimaan saatettua asemakaavaa teoriassa milloin tahansa muuttamisedellytysten täyttyessä. (Häkkänen, Rakennusoikeuden sääntely. 2016, s. 483). Olennaista on mainittujen muuttamisedellytysten, eli hyväksyttävän asemakaavan muutoksen sisältövaatimusten, täyttymisen selvittäminen. Näin on valituksenalaisessa asemakaavan muutoksessa tehty.

2. Asemakaavan muutoksen tausta

Vanha Lillhemtintie on alkuperäinen ajoyhteys Lillhemtin pientaloalueelle ja toimi ajoyhteytenä ennen alueen asemakaavoittamista ja Lillhemtintien valmistumista. Alueella voimassa olevassa Suurpelto III-asemakaavassa Vanha Lillhemtintie on osoitettu jalankululle ja pyöräilylle varatuksi kaduksi. Vanha Lillhemtintie suljettiin ajoneuvoliikenteeltä, kun voimassa olevaa asemakaavaa alettiin toteuttamaan, ja avattiin väliaikaisesti ajoneuvoliikenteelle idän suuntaan teknisen lautakunnan päätöksen (20.1.2021) jälkeen. Nykytilanteessa tie on suljettu ajoneuvoliikenteeltä ajoestein. Tie suljettiin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen (KHO 2023:61, 7.6.2023) jälkeen. Kaavaselostuksessa (s. 7) on kuvattu kattavasti asian taustaa. Asemakaavan muutoksen laadinnassa on otettu huomioon, myös suoraan kaavoitusta koskevien säännösten nojalla, mitä mainitussa KHO:n päätöksessä on todettu ajoyhteyden avaamisen vaikutusten selvittämisestä. Muilta osin asian aiemmilla vaiheilla ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä asemakaavan muutoksen lainmukaisuuden arvioinnissa.

3. Asemakaavan muutos perustuu lain edellyttämiin selvityksiin

Asian taustavaiheista johtuen asemakaavan muutoksen valmistelussa on kiinnitetty erityistä huomioita maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin menettelystä ja kaavan vaikutusten selvittämisestä. Asemakaavan muutoksen vaikutuksia on selvitetty erityisesti siitä näkökulmasta, miten kaavamuutos sopeutuu toteutuneeseen ympäristöönsä. Selvitykset on tehty asemakaavan muutosaluetta koskien sekä koko siltä alueelta, johon kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Selvyyden vuoksi todetaan, että pelkästään Suurpellon asemakaavoituksen alkuperäisestä kokonaisratkaisusta poikkeaminen ei merkitse asemakaavamuutoksen sopeutumattomuutta ympäristöönsä, vaan asiassa on tarkasteltava tarkemmin kaavamuutoksen vaikutuksia.

Asemakaavan muutosta varten on laadittu erikseen ajantasaiset selvitykset. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei sinällään edellytä, että kaavamuutos perustuu tiettyihin selvitysasiakirjoihin. Olennaista on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen vaikutusten selvittäminen objektiivisesti arvioiden riittävällä tavalla siten, että kaavan sisältövaatimusten täyttymisestä voidaan varmistua. Näin on valituksenalaisessa asiassa kaavaselostuksesta ja siinä viitatuista selvityksistä ilmenevän mukaisesti tehty. Myös vastineissa muistutuksiin on käsitelty tarkemmin selvitysten toteutusta ja tuloksia sekä vaikutusten arviointia.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu (muun muassa Helsingin hallinto-oikeus, päätös 3376/2023, 20.06.2023), että maankäyttö- ja rakennuslaki tai -asetus eivät sellaisenaan edellytä sellaisten vaihtoehtojen selvittämistä, joita ei ole tarkoituskaan toteuttaa, kunhan asianomaisen kaavamuodon sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää kaava-alueesta ja sille osoitettavasta maankäytöstä.

4. Yleiskaava on otettu huomioon lain edellyttämällä tavalla

Valituksenalaisen asemakaavan muutoksen alueen itäosassa voimassa oleva Espoon eteläosien yleiskaava (lainvoimainen 2010) on yleispiirteinen aluevarausyleiskaava. Yleismääräyksensä mukaan eteläosien yleiskaava osoittaa kunkin alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen. Pääkäyttötarkoituksen ohella alueella sallitaan myös muuta maankäyttöä, mikäli se ei aiheuta haittaa alueen pääkäyttötarkoitukselle. Alueen länsiosassa on voimassa Henttaan osayleiskaava (lainvoimainen 1989). Alueella on vireillä Espoon yleiskaava 2060. Kaava on kuulutettu vireille syksyllä 2022 ja kaava koskee koko Espoota.

Espoon eteläosien yleiskaavassa alue on varattu tiiviille ja matalalle asuntoalueelle (A2) sekä virkistysalueelle (V), jonka läpi kulkee pohjoiseteläsuunnassa virkistysyhteys. Henttaan osayleiskaavassa suunnittelualue on enimmäkseen katualuetta sekä osin lähivirkistysaluetta (VL), joka ei ole toteutunut virkistysalueena, vaan alue on rakennettu.

Yleispiirteinen yleiskaava on mahdollista toteuttaa useilla erilaisilla ratkaisuilla. Kaksisuuntainen, alhaisen nopeusrajoituksen katu, jolla liikennemäärän on arvioitu pysyvän vähäisenä, ei katkaise virkistysyhteyttä sellaisella tavalla, jota olisi pidettävä yleispiirteisen yleiskaavan vastaisena. Valituksenalainen asemakaavan muutos ei aiheuta haittaa yleispiirteisen yleiskaavan toteuttamiselle. Yleiskaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena asemakaavan muutoksen laadinnassa.

5. Asemakaavan muutos täyttää lain sisältövaatimukset

5.1. Sisältövaatimuksista kokonaisuutena

Asemakaavan muutos on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentissa säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten mukainen. Kaavaselostuksessa on arvioitu, että lisääntyvä liikenne Maakirjantiellä vähentää jonkin verran alueen viihtyisyyttä. Liikenteen arvioitu määrä huomioiden kyseessä ei kuitenkaan ole kaupunkialueella tavanomaisena pidettävästä poikkeava tilanne. Elinympäristön terveellisyyden, turvallisuuden ja viihtyisyyden vaatimukset on otettu huomioon kaavaratkaisussa käytettävissä olevin keinoin, esimerkiksi liikennejärjestelyiden valinnassa. Koska kyseessä on olemassa oleva tiealue, asemakaavan muutos ei sanottavasti vaikuta luonnonympäristöön. Katualueeksi muutettava kapea vyöhyke Lillhemtinpuiston eteläreunasta ei juurikaan vähennä kasvullista pinta-alaa nykyisestä. Asemakaavan muutos ei oleellisesti muuta maisemaa tai kaupunkikuvaa. Asemakaavan muutoksen on arvioitu heikentävän lievästi virkistysyhteyttä Keskuspuiston ja Lillhemtinpuiston välillä. Kokonaisuutena arvioiden heikennys ei ole asemakaavan sisältövaatimusten vastainen, vaan virkistysyhteys on toteutettavissa toimivalla ja turvallisella tavalla. Asemakaavan muutos ei aiheuta sellaista maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rajoitusta tai haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Seuraavassa käsitellään tarkemmin arvioinnissa keskeisiä tekijöitä.

5.2. Liikenteen järjestämisen edellytykset

Liikenteen järjestämisen tapaa ja liikenneturvallisuutta on käsitelty kattavasti kaavaselostuksessa (s. 27-37). Liikenneturvallisuuteen on kiinnitetty erityistä huomiota suunnittelussa. Suunnitteluaineistona olevassa katukartassa (kaavaselostuksen liite) katuyhteydelle on suunniteltu liikenteen rauhoittamistoimenpiteitä ajonopeuksien pitämiseksi alhaisella tasolla. Katukartan mukainen ajoneuvoliikenteen, jalankulun ja pyöräilyn tilantarve ei eroa merkittävästi maastossa nykyisin olevien ratkaisuiden vaatimasta tilantarpeesta. Vanhan Lillhemtintien nopeusrajoitukseksi on suunniteltu 30 km/h ja kadun ratkaisut on laadittu siten, että ne tukevat alhaista ajonopeutta. Maakirjantiellä nopeusrajoitus on nykytilanteessa 30 km/h, mutta Maakirjantien länsipäässä Kirjapihan ja Kirjakujan ympäristössä Kaupunkitekniikan keskus tutkii nopeusrajoituksen alentamista 20 km/h tasolle.

Liikenteen rauhoittamiseksi ja ajonopeuksien hillitsemiseksi kadulle on suunniteltu yhteensä kolme kavennusta, joista kaksi sijoittuu suojatieylitysten yhteyteen ja yksi pitkälle suoralle kadun osalle katualueen länsiosassa. Katualueen rajojen muutokset kohdistuvat katualuetta rajaaviin lähivirkistys- ja puistoalueisiin, eikä ympäröiviin asuinkortteleihin osoiteta muutoksia muuten kuin kaava-alueen länsiosassa sijaitsevaan, Espoon kaupungin omistamaan kortteliin 21180, joka on rakentamaton. Kaavan suunnitteluratkaisu, jossa liittymä Vanhalle Lillhemtintielle on siirretty koillisemmaksi Lillhemtintien kautta parantaa jalankulkijoiden sekä pyöräilijöiden turvallisuutta alueella, sillä ratkaisu laskee ajonopeuksia Vanhalle Lillhemtintielle ajettaessa. Ajoneuvoliikenteen ajonopeuden rauhoittaminen on jalankulkijoiden sekä pyöräilijöiden turvallisuuden näkökulmasta kaikkein tehokkain turvallisuustoimi.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on todennut kaavaehdotuksesta 26.2.2024 antamassaan lausunnossa, että ”Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos pitää hyvänä ehdotuksena avata Vanha Lillhemtintie kaksisuuntaiselle ajoneuvoliikenteelle. Asemakaavan muutosehdotuksen uusi ajoyhteys parantaa pelastusajoneuvojen nykyistä reittiä Lillhemtin pientaloalueelle varsinkin etelän suunnasta (Kehä II) tultaessa.”

Asemakaavan muutos luo edellytykset turvalliselle ja toimivalle liikenteen järjestämiselle. Ajoyhteyden avaamisella on pelastuslaitoksen lausunnossa todetun mukaisesti merkitystä pelastusajoneuvojen kulkemiselle, mikä osaltaan osoittaa kaavamuutoksen aiheellisuutta.

5.3. Melu ja ilmanlaatu

Asemakaavan muutoksesta aiheutuvaa vaikutusta melun ja ilmanlaadun osalta on selvitetty huolellisesti ja käsitelty tarkemmin kaavaselostuksessa (s. 39-45). Melumallinnukset ovat kaavaselostuksen liitteenä. Melumallinnuksen tuloksia on verrattu valtioneuvoston päätöksessä (993/1992) annettuihin melutason ohjearvoihin.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä.

Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO 2008:76) mukaan valtioneuvoston päätös ei ole oikeudellisesti sitova. Päätös perustuu kuitenkin tutkimuksiin ja selvityksiin melutasoista, jotka yleensä alentavat asuinympäristön viihtyisyyttä. Tämä selvitys voidaan ottaa huomioon arvioitaessa asemakaavalle terveellisyyden ja viihtyisyyden osalta asetetun sisältövaatimuksen täyttymistä.

Kaavaselostuksessa ja melumallinnuksessa on tutkittu melutilannetta nykytilanteessa ja asemakaavan muutoksen tilanteessa. Kaavaselostuksessa on selostettu mallinnusta Maakirjantien itäpään, Maakirjantien länsipään ja Vanhan Lillhemtintien katuosuuksilta. Kaavaselostuksessa todetun mukaisesti asemakaavan muutos noudattaa vakiintuneen käytännön mukaisesti vaadittavalla tavalla melutason ohjearvoja.

Kaavaselostuksessa on todettu ilmanlaadun osalta, että tarkastelun perusteella Maakirjantien varressa ajoradan ja julkisivujen tai oleskelualueiden väliset suositusetäisyydet lähimmästä ajoradan reunasta mitattuna täyttyvät. Liikenteen lisääntymisestä huolimatta liikennemäärät pysyvät niin pieninä, että vaikutukset ilmanlaatuun alueella jäävät vähäisiksi.

6. Yhteensovitus Suurpelto II-asemakaavan kanssa

Valituksen kohdassa 3.7, s. 20, mainittu tontti ei kuulu valituksenalaisen asemakaavan muutoksen aluerajaukseen. Tontilla voimassa olevan Suurpelto II-asemakaavan mukaan tontin ajoyhteys on osoitettu järjestettäväksi Kirjapihalta. Suurpelto II-asemakaavassa on merkitty tontille istutettava alueen osa kohtaan, jossa sijaitsee tällä hetkellä ajoyhteys etelään suoraan Maakirjantielle. Kaavaselostuksen sivun 30 kuvassa näkyy punaisella pistekatkoviivalla asemakaavan muutosalueen rajaus ja tontin korttelialueen eteläreunassa istutettavan alueen osan kaavamerkintä. Kaavaselostuksen valituksessa viitattu toteamus koskee Suurpelto II-asemakaavan toteuttamista katusuunnittelussa siten, että asemakaavan vastainen tonttiliittymä poistetaan. Kyseisen tonttiliittymän sulkeminen katusuunnitelmassa ei siis riipu valituksenalaisesta asemakaavan muutoksesta, mutta on tarkoitus toteuttaa katualueen kokonaisuuden suunnittelun yhteydessä.

Asemakaavan muutoksen suunnitteluaineistoon kuuluva katukartta, joka on kaavaselostuksen liitteenä, on laadittu laajemmalle alueelle kuin mitä valituksenalainen asemakaavan muutos koskee. Näiltä osin katukartta pohjautuu voimassa olevaan Suurpelto II-asemakaavaan. Katukartan mukaisesti asemakaavan muutos on yhteensovitettu viereisen asemakaava-alueen kanssa, eikä kaavamuutoksen aluerajausta ole ollut syytä laajentaa hyväksytystä. Asiassa ei ole epäselvyyttä eikä perustetta päätöksen kumoamiseen.

7. Päätös noudattaa yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita

Suomen perustuslain 6 §:n ja hallintolain (434/2003) 6 §:n säännöksistä ilmenevän yhdenvertaisuusperiaatteen merkityssisältö on, että vastaavassa tilanteessa olevia on kohdeltava vastaavalla tavalla. KHO:n vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella yhdenvertaisuutta kaavoituksessa tarkastellaan kaavan tarkoitukseen liittyvien kaavan tavoitteiden sekä kaavoitettavien alueiden ajallisten ja paikallisten maankäytöllisten tarpeiden ja olosuhteiden lähtökohdista. Perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Valituksenalainen asemakaavan muutos, jolle on edellä todetun mukaisesti hyväksyttävä maankäytöllinen peruste ja jonka vaikutukset ja sopeutuminen ympäristöönsä on selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, ei ole perustuslain säännösten tai yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden vastainen. Maankäyttö- ja rakennuslain yhteydessä luottamuksensuojaperiaatteella on merkitystä erityisesti maankäytön muutosten järjestämisessä muutosten vaikutuksiin ja osallistumisoikeuteen nähden oikealla menettelyllä. Valituksenalaisen asian tausta huomioiden, asemakaavan muutos täyttää tämän vaatimuksen maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmän yksityiskohtaisimpana kaavatasona, johon liittyy myös kattava osallistumis- ja vuorovaikutusmenettely.

Lopuksi

Valituksenalainen asemakaavan muutos täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt asemakaavan sisältövaatimukset ja on laadittu noudattaen, mitä osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelystä on laissa säädetty. Yleiskaava on ollut ohjeena asemakaavan muutoksessa lain edellyttämällä tavalla. Kaavaratkaisu perustuu ajantasaisiin, riittäviin selvityksiin, jotka on tehty kaavan tarkoitukseen nähden riittävän laajalta alueelta. Kaavaratkaisu ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen.

Edellä esitettyjen seikkojen valossa ja kaavan aineistoon viitaten Espoon kaupunki katsoo, että valituksessa ei ole esitetty syitä, joiden perusteella päätös tulisi kumota. Valituksessa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella päätös olisi lainvastainen, syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai päätöksen tekijä olisi ylittänyt toimivaltansa. Espoon kaupunki pyytää kunnioittavasti, että hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Kaupunginhallitus:
Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti.